Die Stadt Rastatt plant gemeinsam mit IKEA, westlich der A 5 ein IKEA-Einrichtungshaus zu errichten. Außerdem sollen ein Bau- und Gartenmarkt sowie ein Küchenfachmarkt entstehen. IKEA beantragte im Mai 2007 beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens, die Stadt Rastatt beantragte ergänzend, eine Abweichung von den Zielen des Landesentwicklungsplanes zuzulassen. Der Landesentwicklungsplan bestimmt unter anderem, dass Einzelhandelsgroßvorhaben in der Regel nur in Unter- Mittel- oder Oberzentren errichtet werden dürfen und dass der Einzugsbereich solcher Vorhaben dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentrums entsprechen soll. Das Regierungspräsidium lehnte den Antrag der Stadt Rastatt ab, weil der Einzugsbereich des geplanten IKEA-Hauses den Versorgungsbereich des Mittelzentrums Rastatt wesentlich überschreite. Es sei raumordnerisch nicht vertretbar und verletze in gravierender Weise die Grundzüge der Planung.

Gegen diese Entscheidung erhob die Stadt Rastatt Klage beim Verwaltungsgericht. Sie argumentierte gemeinsam mit dem beigeladenen IKEA-Unternehmen, der beabsichtigten Planung stünden überhaupt keine Ziele der Raumordnung entgegen. Denn die Bestimmung, wonach der Einzugsbereich des Vorhabens dem Versorgungsbereich des Zentrums entsprechen solle, sei kein wirksames Ziel des Landesentwicklungsplans, weil sie zu unbestimmt sei. Es sei nämlich nicht festgelegt worden, in welchen Fällen von der Soll-Vorschrift abgewichen werden könne.

Das Verwaltungsgericht folgte der Argumentation nicht und wies die Klage ab. Eine Soll-Bestimmung in einem Landesentwicklungsplan sei nicht gleichzusetzen mit einer Regel-Ausnahme-Bestimmung, bei der sowohl die Regel- als auch die Ausnahmevoraussetzungen festgelegt werden müssten. Eine Soll-Vorschrift sei nämlich ebenso verbindlich wie eine Mussvorschrift. Nur in atypischen, nicht vorhersehbaren Ausnahmefällen könne davon abgewichen werden. Dagegen bedeute eine Regel-Ausnahme-Vorschrift, dass sie nur "in der Regel" verbindlich sei, in bestimmten, von vornherein festgelegten Fällen dagegen nicht. Die geplante Ansiedlung des IKEA-Hauses und der weiteren Fachmärkte verstoße erheblich gegen ein Ziel des Landesentwicklungsplans, weil der Einzugsbereich der Unternehmen den Versorgungsbereich Rastatts massiv überschreite. Nach dem im Verfahren vorgelegten Marktgutachten sei zu erwarten, dass nur 18 % der Umsätze aus dem Mittelzentrum Rastatt stammen werden, 82 % dagegen von außerhalb.

Der hilfsweise gestellte Antrag, eine Abweichung von dem Ziel des Landesentwicklungsplans zuzulassen, blieb ebenfalls erfolglos. Denn das Vorhaben berührt nach Auffassung des Gerichts die Grundzüge der Planung. Zu diesen Grundzügen zählten insbesondere die Prinzipien, dass Einzelhandelsgroßprojekte nur in Unter-, Mittel-, und Oberzentren errichtet werden dürften und dass der Einzugsbereich solcher Vorhaben dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentrums entsprechen solle. Diese Prinzipien bildeten gerade das Grundgerüst der Landesplanung. Für Vorhaben, die diesem Grundgerüst widersprächen, dürften keine Abweichungen zugelassen werden.

Schließlich greife der angefochtene Bescheid des Regierungspräsidiums auch nicht unverhältnismäßig in die verfassungsrechtlich verbürgte Planungshoheit der Stadt Rastatt ein, denn die mit dem Landesentwicklungsplan verfolgten überörtlichen Interessen hätten gegenüber dem Selbstverwaltungsrecht der Stadt ein höheres Gewicht.