Das im Dezember 2008 durch die Bundesregierung beschlossene Maßnahmenpaket „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland zur Sicherung der Arbeitsplätze, Stärkung der Wachstumskräfte und Modernisierung des Landes“ (Konjunkturpaket II) sah unter anderem vor, dass der Bund zusätzliche Investitionen der Kommunen und der Länder unterstützt. Die Umsetzung des Maßnahmenpakts erfolgte insoweit durch das am 6. März 2009 in Kraft getretenen Zukunftsinvestitionsgesetz (ZuInvG). Danach stellt der Bund die Finanzhilfen für die in den Förderbereich fallenden Investitionsmaßnahmen den Ländern zur eigenen Bewirtschaftung zur Verfügung. In der zwischen Bund und Ländern getroffenen Verwaltungsvereinbarung zur Durchführung des Zukunftsinvestitionsgesetzes sind Berichts- und Nachweispflichten der Länder festgelegt. In § 7 Abs. 1 ZuInvG ist ein Rückförderungsanspruch des Bundes bei Nichterfüllung der Fördervoraussetzungen bzw. zweckwidriger Verwendung der Finanzierungshilfen geregelt.

Vor diesem Hintergrund bestimmt § 6 a ZuInvG:

§ 6 a Prüfung durch den Bundesrechnungshof Der Bund kann in Einzelfällen weitergehende Nachweise verlangen und bei Ländern und Kommunen Bücher, Belege und sonstige Unterlagen einsehen sowie örtliche Erhebungen durchführen. Ein unverhältnismäßiger Verwaltungsaufwand ist zu vermeiden. Der Bundesrechnungshof prüft gemeinsam mit dem jeweiligen Landesrechnungshof im Sinne von § 93 der Bundeshaushaltsordnung, ob die Finanzhilfen zweckentsprechend verwendet wurden. Dazu kann er auch Erhebungen bei Ländern und Kommunen durchführen.

Regierungen einiger Bundesländer sehen Grundsatz der Haushaltsautonomie der Länder verletzt

Die Regierungen der Länder Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, des Saarlandes, des Freistaates Bayern und des Freistaates Sachsen sowie der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg halten § 6 a Satz 1, Satz 3 und 4 ZuInvG für verfassungswidrig und haben im abstrakten Normenkontrollverfahren die Feststellung der Nichtigkeit der beanstandeten Vorschriften beantragt. Für die dem Bund danach zukommenden aktiven örtlichen Kontroll- und Erhebungsrechte fehle es an einer grundgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Sie verletzten daher den Grundsatz der Haushaltsautonomie der Länder. Zudem würden dem Bundesrechnungshof neue eigenständige Prüfungsrechte eingeräumt, die seinen verfassungsrechtlich bestimmten Prüfungsraum überschritten.

Bestimmungen des § 6 a Satz 1 und 4 ZuInvG teilweise mit Verfassung unvereinbar

Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Bestimmungen des § 6 a Satz 1 und 4 ZuInvG aufgrund fehlender Bundeskompetenz mit der Verfassung teilweise unvereinbar sind, während die ebenfalls angegriffene Regelung des § 6 a Satz 3 ZuInvG mit dem Grundgesetz im Einklang steht.

Befugnis des Bundes zu aktiver Informationsbeschaffung bedarf eines grundgesetzlichen Kompetenztitels

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

Die in § 6 a Satz 1 ZuInvG vorgesehene Befugnis des Bundes zu einer aktiven Informationsbeschaffung bei den Landesverwaltungen - einschließlich der nachgeordneten Stellen und der Kommunalverwaltungen - berühren den Grundsatz der Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern gemäß Art. 109 Abs. 1 GG und die grundsätzliche Länderkompetenz gemäß Art. 30 GG. Sie bedarf daher eines grundgesetzlichen Kompetenztitels.

Weiterreichende Befugnisse des Bundes zu örtlichen Erhebungsmaßnahmen aus § 6 a Satz 1 ZuInvG verfassungswidrig und nichtig

Eine solche Bundeskompetenz besteht nur insoweit, als der Bund nach § 6 a Satz 1 ZuInvG zu örtlichen Erhebungsmaßnahmen bei den Ländern und Kommunen ermächtigt wird, die der Prüfung eines Rückforderungs- bzw. Haftungsanspruchs nach § 7 Abs. 1 ZuInvG und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG dienen, vorausgesetzt, das Vorliegen eines solchen Anspruchs erscheint aufgrund konkreter Tatsachen im Einzelfall möglich. Soweit § 6 a Satz 1 ZuInvG dem Bund darüber hinaus gehende Befugnisse einräumt, ist die Norm verfassungswidrig und nichtig.

Bund erhält keine Verwaltungsbefugnisse gegenüber den Ländern

Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG ermächtigt den Bund lediglich, das Nähere zu den Voraussetzungen der von ihm gewährten Finanzierungshilfen an die Länder, insbesondere die Art der zu fördernden Investitionen, gesetzlich zu regeln, enthält aber keine Ermächtigung zu Regelungen, die dem Bund Verwaltungsbefugnisse gegenüber den Ländern einräumen.

Bundesorgane informieren sich nicht selbst sondern sind nach dem Wortlaut der Vorschrift zu unterrichten

Die in § 6 a Satz 1 ZuInvG geregelten Befugnisse des Bundes können auch nicht auf Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG gestützt werden. Nach Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG besteht die Pflicht des Bundes, die Verwendung der Mittel regelmäßig zu überprüfen; Art. 104b Abs. 3 sieht vor, dass Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Maßnahmen und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten sind. Diese Unterrichtung besteht darin, dass der Verpflichtete Informationen zusammenstellt und berichtsmäßig zusammenfasst. Die Bundesorgane informieren sich nicht durch Ermittlungen selbst, vielmehr sind sie nach dem Wortlaut der Vorschrift zu unterrichten. Demgegenüber schafft § 6 a Satz 1 ZuInvG eine Befugnis der Bundesverwaltung, nach ihrem Ermessen Nachweise erstellen und vorlegen zu lassen, Unterlagen einzusehen und am Sitz der betroffenen Stelle Erhebungen durchzuführen, bei denen außer der Vorlage von Unterlagen auch die Erteilung von Auskünften gefordert werden darf. Zudem können diese Informationen nach Wahl der Bundesverwaltung nicht allein bei den obersten Landesbehörden, sondern bei jeder Stelle, also auch nachgeordneten Landesbehörden und unmittelbar bei den Kommunen, angefordert werden. Für eine solche aktive und unmittelbare Informationsbeschaffung verleihen Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG und 104b Abs. 3 GG der Bundesverwaltung keine Kompetenz.

Schließlich kann § 6 a Satz 1 ZuInvG nicht als Ausprägung der Bundesaufsicht gemäß Art. 84 Abs. 3 GG verstanden werden, da sie nicht der Einheitlichkeit der Gesetzesausführung durch die Länder dient, sondern der Kontrolle der Ausgabenpraxis ihrer Verwaltungsbehörden.

Bundesgesetzgeber kann Bundesverwaltung die Befugnis einräumen, bei Landesverwaltungen Berichte anzufordern, Akten beizuziehen und Unterlagen einzusehen

Jedoch hat der Bundesgesetzgeber nach Art. 104a Abs. 5 GG die Möglichkeit, der Bundesverwaltung die Befugnis einzuräumen, zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens eines Haftungsanspruchs und unter der Voraussetzung, dass aufgrund konkreter Tatsachen ein solcher Anspruch möglich erscheint, bei den Landesverwaltungen Berichte anzufordern, Akten beizuziehen und Unterlagen einzusehen; dazu kann die Bundesverwaltung sich unmittelbar an nachgeordnete Behörden auch der Länder und Kommunalverwaltungen wenden und örtliche Erhebungen durchführen. Denn es ist eine wirksame Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen bei nicht zweckentsprechender Verwendung von Finanzmitteln geboten. § 6 a Satz 1 ZuInvG ist daher verfassungsgemäß, soweit die darin vorgesehenen Befugnisse der Wahrnehmung dieser Kompetenz dienen und auf Einzelfälle beschränkt bleiben, in denen aufgrund konkreter Tatsachen ein Rückforderungsanspruch möglich erscheint.

Erhebungen des Bundesrechnungshofs bedürfen einer Ermächtigung im Grundgesetz

Auch die Erhebungen des Bundesrechnungshofs bei Ländern und Kommunen gemäß § 6 a Satz 4 ZuInvG berühren die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder und bedürfen daher einer Ermächtigung im Grundgesetz.

Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs

Nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ist der Bundesrechnungshof zur Rechnungsprüfung sowie zur Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes ermächtigt. Unter Berücksichtigung der Haushaltsautonomie der Länder rechtfertigt Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG jedoch Erhebungsbefugnisse des Bundesrechnungshofs bei Ländern und Kommunen im Falle der Gewährung von Finanzhilfen nur in dem Umfang, in dem dem Bund Verwaltungskompetenzen zukommen. Die Rechtsaufsicht des Bundes gemäß Art. 84 Abs. 3 GG verleiht dem Bundesrechnungshof somit zunächst die Befugnis, zum Zwecke der Feststellung von Rechtsverletzungen seitens der Landesbehörden Erhebungen bei den obersten Landesbehörden durchzuführen. Hierzu kann er sich, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß vorliegen, von diesen Behörden auch Akten übersenden lassen. Erhebungen unmittelbar bei nachgeordneten Landesbehörden und Kommunen sind dem Bundesrechnungshof von Verfassungs wegen dagegen nur dann gestattet, wenn entweder die Zustimmung der obersten Landesbehörde vorliegt bzw. durch den Bundesrat ersetzt wurde oder wenn die Erhebungen die Feststellung eines Haftungsanspruchs im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 2. Halbsatz GG bezwecken, der aufgrund konkreter Tatsachen möglich erscheint.

Soweit § 6 a Satz 4 ZuInvG auch ohne das Vorliegen einer dieser Voraussetzungen den Bundesrechnungshof zu Erhebungen ermächtigt, ist die Norm verfassungswidrig, weil die erforderliche Bundeskompetenz fehlt.

Prüfung zweckentsprechender Verwendung der Finanzhilfen durch Bundes- und Landesrechnungshof gerechtfertigt

Die Vorschrift des § 6 a Satz 3 ZuInvG ist dagegen mit dem Grundgesetz vereinbar. Denn der dem Bundesrechnungshof darin erteilte Auftrag, gemeinsam mit dem jeweiligen Landesrechnungshof die zweckentsprechende Verwendung der Finanzhilfen zu prüfen, berührt nicht den Kompetenzbereich der Länder. Die Regelung hält den Bundesrechnungshof lediglich zu einer kooperativen und Verwaltungsressourcen schonenden Vorgehensweise an.